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行政復議委員會試點五年情況回顧

方軍(國務院法制辦公室行政復議司副司長)

 

迄今爲止,行政復議委員會試點工作已經走過了五年的歷程。2008年8月,爲了貫徹落實黨中央、國務院關於創新行政復議體制機制的要求,國務院法制辦公室部署開展了行政復議委員會試點工作。五年來,試點工作由最初的八個省份逐步擴大到21個省份,試點單位達到了434家,其中省級政府及其部門9家,佔試點單位總數的2.1%;地市級政府及其部門119家,佔27.4%;縣級政府及其部門306家,佔70.5%。同時,試點工作的社會影響不斷擴大,對試點地方行政復議工作的推動作用日益明顯。當前正值我國行政復議制度發展完善的關鍵時期,對行政復議委員會試點工作實踐進行一次系統的總結回顧,很有必要。

 

一、行政復議委員會試點的背景 

開展行政復議委員會試點工作,其初衷是爲了進一步完善行政復議體制和工作機制,從而提高行政復議解決行政爭議的質量和效率,增強行政復議制度的公信力,充分發揮行政復議在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的積極作用。現行行政復議體制和運作機制主要是由1999年4月公佈的《行政復議法》所確立的。根據這部法律規定,行政復議職責由各級政府和政府各有關部門承擔;政府及政府有關部門設立的法制工作機構作爲具體辦事機構。由此可見,行政復議體制完全依託現行的行政管理體制,採取「條塊結合」的管轄模式。具體辦案活動則套用行政機關的一般行政程序運作,行政復議原則上採取書面審查的辦法,行政復議機構具體審查提出意見,逐級報行政復議機關領導審批決定。《行政復議法》施行以來,取得了很大的成績,同時實踐中也暴露出現行體制機制一些內在缺陷和不足,主要是:多頭管轄體制難以充分體現便民原則,還導致行政復議資源高度分散,力量配置很不均衡,導致行政復議能力建設長期滯後;行政復議機構的中立超脫性缺乏保障,專業化水平明顯不足,不能很好地適應依法及時化解行政爭議的客觀需要;行政復議辦案套用一般行政程序,不僅影響行政復議效率,而且不利於保障當事人充分參與行政復議活動,容易使相對人產生「官官相護」、「暗箱操作」的質疑,行政復議的社會公信力普遍不高。這些問題的存在,極大地制約了行政復議制度應有功能的發揮。

隨著我國改革發展進入關鍵時期,社會矛盾特別是行政爭議呈現出多發、高發的態勢。爲了有效應對社會轉型期行政爭議複雜多樣的新形勢,建立健全現代國家治理體系,打造更加公正、有效、便捷、低成本的法定糾紛化解機制,最近十年來,黨中央、國務院多次就加強和改進行政復議工作、創新行政復議體制機制提出了具體要求。繼黨的十六屆六中全會決定中明確提出「完善行政復議制度」後,黨的十七屆五中全會第一次將「改進行政復議制度」納入現階段行政體制改革的重要內容。2006年9月,中辦、國辦聯合下發《關於預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》(中辦發[2006]27號),要求「積極探索符合行政復議工作特點的機制和方法」,加強和改進行政復議工作,努力把行政爭議化解在行政復議程序中。2006年12月,國務院召開全國行政復議工作座談會,明確提出「有條件的地方和部門可以開展行政復議委員會的試點」。2008年1月,國務院法制辦公室向國務院呈報了《關於〈全面推行依法行政實施綱要〉貫徹實施情況和下一步工作建議的報告》,其中建議「改革行政復議體制,整合部門復議機構,條件成熟時,在縣級以上地方人民政府做到一級政府只設立一個行政復議機構,實行政府行政復議委員會制度」,國務院同意了這個建議。2008年9月,國務院法制辦公室在征得有關省級政府書面同意的基礎上,下發了《關於在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》(國法[2008]71號),確定在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南、貴州等八個省份開展行政復議委員會的試點。該通知同時明確,其他有條件的省、自治區、直轄市,也可以結合本地區行政復議工作的實際情況,探索開展相關工作。

對爭議裁決性的公共權力實行委員會的組織模式和議事程序,是域外不少國家和地區爲了體現這類權力行使的公開性、公正性要求採取的普遍做法,新中國建立初期的行政復議雛形就是以委員會形式存在的(1950年12月政務院還制定過《稅務復議委員會組織通則》),我國近些年來在商標評審、專利復審、勞動仲裁、農村土地承包經營糾紛仲裁等領域也相繼建立起委員會審理裁決的制度。但是在大範圍內對行政復議實行委員會的試點,其面臨的挑戰和潛在的意義無疑都是空前的。

 

二、行政復議委員會試點工作的開展情況 

按照國務院法制辦公室的部署,行政復議委員會試點工作主要以提高行政復議的權威性、專業性和公信力爲目標,以案件審理權限相對集中、吸收外部力量參與審案爲主要內容展開。具體包括三個方面:一是相對集中。即在不突破現行法律規定的前提下,探索在一級政府範圍內,相對集中受理行政復議申請、集中辦理行政復議案件、分別以各法定行政復議機關的名義作出行政復議決定的新機制。政府相關部門不再分別辦理行政復議案件,由政府行政復議委員會統一處理行政復議事項。二是外部參與。在政府行政復議委員會的構成上,充分吸收外部專家和社會賢達參與,提高行政復議過程的專業性和公開透明程度。通過確立外部參與機制,改變行政復議機關閉門辦案、程序封閉等做法,努力消除人民群眾對行政復議不夠公正、透明的猜疑。三是政府主導。行政復議委員會的構成中,主任委員一般由政府負責人擔任。對於行政復議委員會集體議決的案件處理結論,政府首長可以否決,要求行政復議委員會重新議決,或者將案件提交政府辦公會議決。通過政府主導機制,確保法律賦予政府及其組成部門的行政復議職權由政府最終行使。從以上內容看,這項名爲行政復議委員會的試點,其實包括相對集中行政復議權的內容,即不僅通過引入外部專家組成行政復議委員會來改善行政復議運行機制,同時還嘗試調整行政復議權力配置從而爲改革行政復議體制探索經驗。

從試點中涉及的行政復議委員會的設立類型看,主要包括諮詢型(即委員會主要爲行政復議機關裁決案件提供專業意見)和議事協調型(即除諮詢職能外,還研究協調行政復議工作的重大事項),其中諮詢型佔多數。迄今爲止,還沒有出現替代行政復議機關的議決型行政復議委員會。從行政復議委員會的成員看,主要有兩部分人構成:一是行政復議機關及相關行政機關的人員;二是來自高校、律師事務所等單位的學者律師,即外部專家。外部專家佔委員會全體成員的比例,除四川(78%)、河北(70%)、北京(66.7%)等少數省份較高以外,其他均低於50%,最少的海南、雲南約爲25%。從行政復議委員會參與審理的案件範圍來看,超過八成的行政復議委員會只對行政復議機構提交的重大疑難案件進行審議並提出意見,只有19.3%的行政復議委員會可以對全部案件進行審議並提出意見。

從試點中涉及的集中行政復議權的情況看,多數試點單位在設立行政復議委員會參與審理案件的同時,對行政復議權一併作了適當調整。根據統計數據,21個試點省份中,有17個省份開展了相對集中行政復議權的試點,相對集中行政復議權的試點單位達到351家,佔全部試點單位的80%以上。從層級來看,351個試點單位中,省一級4個,佔試點單位總數的1.1%;地市級89個,佔25.4%;縣級258個,佔73.5%,由此可見,集中行政復議權的情況在縣一級試點單位中比較普遍。從範圍來看,多數試點單位集中行政復議權的情況比較徹底,351個試點單位中,有304個實行了全部集中,即將所有部門的行政復議權都調整由政府統一行使,這種「大集中」的模式佔到試點單位總數的86.6%。從相對集中行政復議權的地方來看,目前尚未集中的部門,主要是公安、國土、人力資源社會保障、工商等少數部門。

從試點運行五年來的實際效果看,行政復議委員會試點對充分體現行政復議便民、高效的特點,增強行政復議制度的公正性、權威性、專業性和公信力,具有明顯作用:

一是行政復議化解糾紛能力明顯增強。在實行行政復議委員會試點的地方,行政復議化解行政爭議的功能普遍提高。如廣東省中山市試點後行政復議受案數同比增長近3倍,受理案件數量超出同級法院20%,而同期信訪案件卻下降10%;河南省鄭州市行政復議中心2010年共接受行政復議申請1632件,受理審理行政復議案件653件,同比增長146%,與該市中級法院受理行政訴訟案件數量比由試點前的1:3變爲1:1,同時全市信訪案件數量下降了38%;山東省濰坊市行政復議與行政訴訟案件比例由試點前的1:12,大幅上升爲1.12:1。哈爾濱市政府有關負責人說,委員會試點就是政府主導的行政體制創新,能真正使政府領導從矛盾焦點中超脫出來,從而擺脫「疲於應對信訪、忙於應付訴訟」的尷尬局面。

二是行政復議糾錯力度明顯加大。開展試點後,形成了更加公開透明的審理裁決機制,對違法或者不當行政行爲的糾錯力度明顯加大,有力地改變了一些地方行政復議機構淪爲「維持會」的狀況,依法行政得到有力推進。如黑龍江省在實行行政復議委員會制度以前,部門作爲行政復議機關的糾錯率僅爲8.5%,實行行政復議委員會制度後,糾錯率大幅提高到47%。山東省濟寧市政府開展試點工作半年間,共審結行政復議案件152件,其中決定撤銷38件、確認違法13件,責令履行6件,直接糾錯率達37.5%,通過被申請人自行糾錯後和解、調解結案的64件,調解率達到42%。當地媒體評價:行政復議委員會審案的權威性高,公信力足,對規範權力運行力度更大。

三是行政復議公信力得到顯著提升。通過試點,引入專家學者等外部力量參與案件審理,打破了以往行政復議辦案的「內部循環」,有效消除了長期以來社會公眾對行政復議不公開、不透明、「官官相護」的疑慮,行政復議公信力得到明顯提升,在這種氛圍中,當事人對行政復議結果更容易接受,即使對行政復議結果有不同意見,也都傾向於通過後續的行政訴訟渠道尋求依法解決,而不是盲目上訪或者與行政復議機關首長糾纏不休。如安徽省馬鞍山市開展試點後,通過召開案件審理會議對21件疑難複雜的行政復議案件進行了集體議決,決定撤銷4件,決定作出後,變更原具體行政行爲的案件實現零起訴,其餘案件提起行政訴訟後實現零敗訴;河南省鄭州市經行政復議的案件再提起訴訟的比例僅爲2%,基本實現了「案結事了」。

四是行政復議資源得到有效整合加強。據不完全統計,各試點單位共增加行政復議機構143個,增配行政復議編制246人,在很大程度上緩解了這些地方行政復議能力不足的問題。有些試點單位雖然沒有增加機構編制,但是也通過統一調配本級政府有關部門行政復議工作人員等方式,強化了行政復議工作力量,有效整合了行政復議資源。如山東省臨沂市通過試點,明確政府各部門的60名行政復議人員由行政復議委員會統一調配使用。不少地方結合試點工作,還改善了行政復議辦案條件。如廣東省中山市行政復議專項經費增加到每年120萬,江蘇省江陰市投資50萬元建立了200平米的行政復議聽證室,保障了行政復議工作的正常開展。

行政復議委員會試點工作中也反映出一些問題,主要是:試點單位實行相對集中行政復議權的直接法律依據不足,一些地方對試點工作還存在顧慮;試點開展後的地方行政復議案件數量普遍激劇增加,行政復議任務加重與能力建設不足的矛盾更加突出;行政復議委員會的運行模式還不盡一致,需要在實踐中不斷總結規範;試點運行的內外部機制還需要進一步理順銜接等。但總的來看,試點工作已經觸及到制約行政復議發展的深層次問題,各試點地方採取的一些措施是有針對性的,極大地釋放了行政復議的潛能,實踐效果也是有目睹的。結合目前全國行政復議情況看,行政復議僅以3500名專職人員和少量兼職人員以及相當有限的資源消耗,產生了重大的社會效果,每年處理的行政爭議與人民法院的一審行政訴訟案件基本持平(而人民法院僅行政審判庭的工作人員就是行政復議人員的3.5倍以上),2012年全國行政復議案件超過11萬件,大部分進入行政復議渠道的行政爭議都得到及時有效的化解,只有大約20%的案件繼續進入行政訴訟程序,這說明行政復議本身具有便民、快捷、專業和不收費用的優勢是客觀存在的,關鍵是要爲發揮行政復議的自身優勢創造必要的體制機制環境。在這方面,試點工作可以說功不可沒,2010年國務院公佈的《關於加強法治政府建設的意見》也對此給予了充分肯定,提出要繼續「探索開展相對集中行政復議審理工作,進行行政復議委員會試點」。

 

三、行政復議委員會試點工作的未來走向

在加快建設法治政府、構建現代國家治理體系的新形勢下,黨中央、國務院對加強和改進行政復議工作提出了新的更高要求。黨的十八屆三中全會提出:「改革行政復議體制,健全行政復議案件審理機制,糾正違法或不當的行政行爲。」行政復議委員會試點只是在現行制度框架下爲了完善行政復議體制機制所作的一項探索,更爲根本的出路是對《行政復議法》進行適時修改,建立符合中國國情和行政復議工作特點的體制機制。2013年12月24日,全國人大常委會副委員長王勝俊在第十二屆全國人大常委會第六次會議上作關於檢查《行政復議法》實施情況的報告時指出,本屆全國人大常委會已將修改《行政復議法》列入立法規劃,建議有關方面加快起草進程,儘快按程序提請全國人大常委會審議。在他引述的各方面關於修法三點主要意見中,兩點均與行政復議委員會試點工作直接相關,包括:完善行政復議體制,總結相對集中行政復議權經驗,整合行政復議資源,提高行政復議效率;健全行政復議案件審理機制,提高行政復議質量,增強透明度和公信力。可以預見,在未來修改《行政復議法》的過程中,行政復議委員會試點工作的成功做法很可能以適當方式上升爲法律制度,從而爲中國行政復議制度的發展完善奠定基礎,同時試點工作本身也將隨著制度完善而不斷得到發展和深化。

最近更新 ( 週五, 30 五月 2014 12:58 )  

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